La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de junio de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 30 de mayo de 2023 (recibida el 1 de junio de 2023), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la revisión de oficio del canje del permiso de conducir de don .......
De antecedentes resulta:
Primero.- Consta en el expediente remitido que don ...... obtuvo el canje de su permiso de conducir expedido en la República Islámica de Pakistán por el correspondiente permiso de conducción español de la clase B.
Informa el director general de Tráfico que, en el seno de la denominada "Operación Loki", se tuvo conocimiento de que la Jefatura Provincial de Tráfico de Barcelona había detectado la tramitación fraudulenta de permisos de conducción, supuestamente por parte de un empleado externo de la Jefatura Provincial de Tráfico de Girona. Puesto en conocimiento de los Mossos d´Escuadra, informaron estos que se había llevado a cabo una operación policial por supuestas irregularidades en la expedición de permisos de conducir de la citada Jefatura de Girona, hallándose abiertas las diligencias previas 795/2020 ante el Juzgado de Instrucción n.º 1 de Girona, dándose cuenta de la desarticulación de la organización criminal en fecha 11 de mayo de 2021.
Se añade que parece que el responsable de la tramitación presuntamente irregular era un empleado de una empresa de servicios contratada por la Dirección General de Tráfico para proporcionar informáticos a distintas Jefaturas Provinciales de Tráfico, con puesto de trabajo en la de Girona. El modo de operar de este individuo era utilizar las claves de usuario y contraseña de distintos empleados de la Dirección General de Tráfico.
También se da cuenta de otro informe en el que se relacionan las expediciones de permisos de conducción españoles obtenidos mediante canje de otro permiso para conducir expedido en un país con el que no existe convenio de canje. Estas anotaciones fueron hechas entre el 2 de septiembre de 2019 y el 11 de mayo de 2021, fecha de la desarticulación de la organización.
Resulta así, concluye el informe, que existen una serie de permisos de conducción obtenidos sin cumplir los requisitos legales, por lo que existen indicios de su carácter fraudulento. Uno de los supuestos es el de haberse expedido permisos respecto de Estados con los que no existe convenio de canje. Entre esos países figuran la República Popular China, la República de la India, la República Islámica de Pakistán, Belice, la República de Honduras, la República de Georgia, la República de Albania y la República de Suráfrica.
Interesado por la Unidad de Inspección de la Dirección General de Tráfico ante las Jefaturas de Tráfico Provinciales correspondientes que se informe sobre el interesado don ......, resulta que en su expediente no consta documentación física al respecto.
Segundo.- Incoado un primer procedimiento de revisión el 14 de diciembre de 2021, este fue archivado por incurrir en caducidad y, el 26 de abril de 2023, fue incoado por el director general de Tráfico un nuevo procedimiento para declarar la nulidad del canje del permiso de conducir obtenido por don .......
Se acoge el procedimiento de revisión al artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en relación con el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, al haberse concedido el permiso sin seguir el procedimiento legalmente establecido y haber adquirido facultades o derechos cuando se carecían de los requisitos esenciales para su adquisición, puesto que no existe convenio alguno entre el Reino de España y la República Islámica de Pakistán que reconozca el canje de los permisos de conducción, sin que exista -además- documentación alguna que sustente tal actuación. Pese a citarse las circunstancias de las letras e) y f) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, únicamente se invoca expresamente la letra f) del citado artículo 47.1 en la propuesta de inicio del procedimiento revisor.
Concedida simultáneamente audiencia al interesado, este ha manifestado que nunca ha estado en posesión de dicha autorización administrativa para conducir ni ha solicitado ningún canje del permiso de conducción de Pakistán, por lo que insta que se proceda al archivo del procedimiento.
Tercero.- La propuesta de resolución, de 25 de mayo de 2023, estima que procede la revisión de oficio al amparo del artículo 106 y 47.1 letras e) y f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Señala que se comprueba que el permiso no podía ser canjeado en ningún caso, puesto que no existe convenio alguno con la República Islámica de Pakistán, sin constar que se haya verificado ninguna tramitación administrativa previa al respecto en el expediente, no cumpliéndose las obligadas exigencias documentales del artículo 22 del Reglamento General de Conductores (aprobado mediante Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo).
Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado, donde tuvo entrada en fecha 1 de junio de 2023.
I.- El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en relación con el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Debe indicarse que el Consejo de Estado ya ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con otros expedientes similares en los dictámenes números 627/2022, de 9 de junio; 980/2022, de 30 de junio; y 786/2022, 799/2022, y 1.067/2022, de 14 de julio.
II.- En el procedimiento seguido se han observado los trámites previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Obran en el expediente todos los documentos precisos y se han practicado las actuaciones preceptivas, incluida la audiencia a la parte interesada en el expediente que persigue declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución por la que se concede el canje de su permiso de conducir.
Desde una perspectiva temporal, el expediente no está incurso en causa de caducidad. Como dispone el artículo 106.5 de la Ley 39/2015, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos iniciados de oficio es de seis meses, por lo que, habiéndose iniciado el presente procedimiento el 26 de abril de 2023, dicho plazo concluiría el 26 de octubre de 2023.
III.- En cuanto al fondo del asunto, las causas de nulidad invocadas son las previstas en las letras e) y f) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, que se refiere a actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido" y a los "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
Una vez acreditado que el interesado es súbdito de un país respecto al que ningún convenio de canje de permisos de conducción existe, queda sentado que no podía accederse al canje por el correspondiente permiso de conducción español. Concuerda con lo anterior el extremo de que no existe ninguna documentación física en el expediente, desprendiéndose de todo lo anterior que presuntamente pudo ser creado electrónicamente de forma falsa por parte de la organización criminal a la que se hace referencia por los informes de la Dirección General de Tráfico.
Del extremo de no existir convenio internacional con la República Islámica de Pakistán se desprende por sí solo que concurre la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 47.1. letras e) y f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Resulta, además, que no se han cumplimentado las exigencias administrativas de todo expediente de canje, no constando documentación del interesado en el expediente electrónico, que resulta ser una mera ficción por no corresponderse con una realidad documental subyacente.
De lo expuesto resulta con claridad que se ha dictado un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico mediante el que, sin mediar tramitación procedimental alguna, se han adquirido facultades o derechos sin reunir los requisitos esenciales para su adquisición, por lo que procede su declaración de nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que procede la revisión de oficio del canje del permiso de conducir de don ......, al hallarse incurso en causa de nulidad de pleno derecho".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 22 de junio de 2023
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.
- Por suerte, próximamente se publicará en el El BOE pública el Acuerdo entre el Reino de España y la República de Honduras sobre el reconocimiento recíproco y el canje de los permisos de conducción nacionales, hecho «ad referendum» en Madrid el 13 de mayo de 2024.
