Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General

Fuente: Consejo de Estado

3. El sufragio de los españoles residentes en el extranjero

También en este caso, la necesidad de atenerse al marco que la Constitución ofrece en la actualidad, excluyendo toda posibilidad de reformarlo, impide acudir a las fórmulas que mejor darían respuesta a las inquietudes que alientan en las diversas propuestas de modificación del régimen hoy previsto para el ejercicio del derecho de sufragio de los españoles residentes permanentemente en el extranjero; los denominados, de manera poco afortunada, residentes ausentes. En este caso, además, la necesidad de acudir a una presunción artificiosa para cumplir con lo dispuesto en el artículo 68 de la Constitución, ha llevado a una interpretación del artículo 140 tan abierta que raya en el límite de lo constitucionalmente admisible. Como el primero de esos preceptos a la vez que impone como circunscripción electoral la provincia, ordena que la ley reconozca el derecho de sufragio de los españoles que residen fuera del territorio nacional, el legislador se ha sentido forzado a adscribirlos ficticiamente a un municipio concreto que sea parte de una provincia determinada. Ha creado así una vecindad ficticia “a los solos efectos electorales”, en virtud de la cual se ha concedido voto a los españoles “Residentes Ausentes”, no sólo en las elecciones al Congreso de los Diputados, sino también en las elecciones locales del municipio del que ficticiamente son vecinos. Llevada a este extremo, la constitucionalidad de esta ficción puede suscitar algunas dudas, puesto que el artículo 140 de la Constitución reserva a los vecinos el derecho de elegir a los concejales y hace ya muchos años, en 1992, el Tribunal Constitucional rechazó la posibilidad de acudir a una ficción de este género para “troquelar” un concepto de ciudadanía que permitiera otorgar a los ciudadanos comunitarios residentes en España el derecho a ser elegidos concejales.
En todo caso, limitado como está el objeto de su examen a las propuestas de reforma presentadas dentro del lapso temporal ya dicho, el Consejo de Estado ha de reducirse en este punto a considerar la única concreta que sobre este punto se ha formulado, la de limitar el derecho de sufragio en las elecciones locales a aquellos residentes en el extranjero que mantengan un vínculo real con el municipio en el que pretenden ejercerlo.
La mayor parte de las iniciativas legislativas presentadas, tanto en la anterior legislatura como en la presente, se centran en los aspectos procedimentales del voto de los españoles residentes en el extranjero, y van encaminadas a la mejora de los mecanismos de ejercicio del derecho de sufragio de estos electores. Consideran inadecuado el modelo de votación por correspondencia en vigor, que pretenden relegar como procedimiento excepcional y de carácter rogado, para dar prioridad a un sistema de voto en urna en el Estado de residencia. En el plano doctrinal también se advierte una preocupación por mejorar la pureza del proceso electoral en el exterior, si bien las medidas que se plantean en aras de la consecución de este objetivo son más variadas. Donde las propuestas políticas y doctrinales coinciden plenamente es en la valoración negativa de la ausencia de regulación en nuestro Derecho de la campaña electoral para quienes se establecen fuera de España, pues esta laguna los mantiene en una situación de inferioridad frente a los electores residentes en territorio nacional en cuanto a la recepción de información acerca de las opciones políticas que concurren a los diferentes comicios.
Tras un detenido estudio de las soluciones adoptadas para el voto de los nacionales no residentes en otros Estados de Europa y América, el Consejo de Estado ha analizado y valorado separadamente estas propuestas, que ha examinado en función de tres parámetros: el tipo de elecciones que han de estar abiertas al sufragio de los ciudadanos ausentes, la circunscripción en la que deben computarse los sufragios que emiten y los mecanismos que pueden articularse para el ejercicio de este derecho. Las conclusiones a las que ha llegado son en síntesis las siguientes:
a) Sin duda la iniciativa más ambiciosa es la que propone, para resolver estos problemas, la creación de una circunscripción electoral de españoles en el exterior, pero a juicio del Consejo de Estado es imposible atenderla sin reforma previa de la Constitución, excluida a priori. Quizá un resultado semejante se alcanzara, sin acudir a la reforma constitucional, mediante una modificación legal que ordenara que el cómputo de todos los votos exteriores se hiciera en una sola circunscripción provincial. Esta solución tiene algún precedente en el Derecho comparado, pero plantea, como es evidente, problemas políticos tan grandes que no parece posible considerarla como alternativa practicable.
b) Excluida esta solución, el voto de los residentes ausentes ha de computarse en las correspondientes circunscripciones provinciales, lo que crea una dificultad casi insalvable para aceptar la propuesta del voto presencial en urna. No sólo por las dificultades técnicas de su organización, sino por la difícil compatibilidad de esta solución con la necesidad de asegurar el secreto del voto y mantener las funciones que las juntas Electorales desempeñan en la Administración electoral.
c) Un perfeccionamiento sensible del sistema actual implicaría sin embargo, la introducción de un procedimiento de voto adelantado en urna en el extranjero con escrutinio en territorio nacional, en aquellas demarcaciones consulares que cuentan con un Consejo de Residentes Españoles.
d) El sistema del voto por correspondencia, que parece indispensable mantener, aun si se introduce el voto en urna del modo que acaba de señalarse, puede perfeccionarse mediante la suscripción de convenios con los servicios extranjeros de Correos para incrementar las garantías de la personalidad del voto y la revisión de los plazos del proceso electoral para favorecer la efectividad del mismo
e) El alargamiento de la campaña electoral permitiría que la publicidad llegara con más facilidad a los electores residentes en el extranjero, especialmente a aquellos a los que se ofrece también la posibilidad de depositar personalmente su voto en urna.
f) Por último, si por razones de oportunidad se desea mantener el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales de que hoy gozan los españoles residentes en el extranjero, parece razonable atender aquellas propuestas de reforma dirigidas a restringir ese derecho a aquellos que mantienen un vínculo real con el municipio.

Consulta el texto íntegro en http://www.consejo-estado.es/pdf/REGIMEN-ELECTORAL.pdf